Actieve openbaarmaking

De actieve openbaarmaking is nog niet inwerking getreden. Dat zal binnenkort gebeuren. De volgende stukken moeten in ieder geval altijd worden geopenbaard:

1) Algemeen verbindende voorschriften; 2) Besluiten van algemene strekking; 3) Ontwerpen van besluiten van algemene strekking en algemeen verbindende voorschriften waarover een extern advies is gevraagd. Daarbij moet ook de adviesaanvraag worden geopenbaard; 4) Inzicht in de organisatie en werkwijze, waaronder de taken en bevoegdheden van verschillende organisatieonderdelen; 5) De bereikbaarheid van het bestuursorgaan en zijn informatieonderdelen en de wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend;

Daarnaast zijn er stukken die geopenbaard moeten worden, tenzij een uitzondering van toepassing is. Verderop in deze whitepaper zullen de uitzonderingen worden opgenomen, omdat deze ook gelden voor passieve openbaarmaking. De stukken waar een afweging over gemaakt wordt – voor zover het de GGD betreft – zijn de volgende: 1) Vergaderstukken en verslagen van het dagelijks bestuur; 2) Agenda’s en besluitenlijsten van de vergaderingen van het dagelijks bestuur; 3) Advies over ontwerpen van besluiten van algemene strekking en algemeen verbindende voorschriften en over andere onderwerpen van adviescolleges of -commissies, met uitzondering van adviezen op individuele gevallen; 4) Convenanten; 5) Jaarplannen en jaarverslagen; 6) De inhoud van verzoeken om informatie op grond van de Wet open overheid en de beslissingen daarop en de daarbij verstrekte informatie; 7) Op verzoek van het dagelijks bestuur van de GGD opgestelde ambtelijke of externe onderzoeksrapporten, voor zover dat geen onderdeel vormt van de taak van het bestuursorgaan en voornamelijk uit feitelijk materiaal bestaan en betrekking hebben op: - De wijze van functioneren van de eigen organisatie; - De voorbereiding of de evaluatie van beleid; 8) Besluiten, met uitzondering van besluiten in het individuele geval die betrekking hebben op persoonsgegevens, het beëindigen van een arbeidsovereenkomst, beveiligingsmaatregelen, afwijzingen; 9) Als een klachtprocedure is gevolgd de schriftelijke oordelen in deze klachtprocedure. 10) De minister kan deze lijst nog aanvullen.

Voor openbaarmaking van de schriftelijke oordelen in klachtenprocedures kan ook worden gekozen om een elektronisch overzicht te geven waarin in ieder geval de datum van de klacht, het organisatieonderdeel, de functiebenaming van de ambtenaar, de omschrijving van de gedraging, de bevindingen, het oordeel en de conclusies en de dagtekening worden opgenomen.

Openbaarmaking op verzoek

Een andere mogelijkheid is dat iemand een verzoek doet om bepaalde informatie die berust bij de GGD op te vragen. Daarvoor hoeft geen belang te worden gesteld. Iemand hoeft dus niet aan te tonen dat hij belang heeft bij het ontvangen van de gevraagde informatie. Als het verzoek te algemeen of onduidelijk is, dan moet de GGD binnen twee weken na het verzoek vragen om het verzoek te preciseren. Werkt de aanvrager niet aan de precisering mee, dan kan besloten worden het verzoek niet te behandelen.

Daarnaast geldt dat als de informatie niet berust bij de GGD, maar bij een ander bestuursorgaan, de verzoeker naar dat bestuursorgaan wordt verwezen als het mondeling wordt gedaan, of een schriftelijk verzoek wordt doorgezonden naar een ander bestuursorgaan.

Als de informatie wel had moeten berusten bij de GGD, maar dit kennelijk niet is, dan vordert de GGD de informatie van degene die over de informatie beschikt. Diegene moet dan direct deze informatie verstrekken. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan over bepaalde onderzoeksresultaten die (nog) niet bij de GGD aanwezig zijn.

Er moet altijd een besluit worden genomen op het verzoek. Dit moet binnen vier weken vanaf de dag dat het verzoek is ontvangen. Als het langer dan vier weken duurt, door bijvoorbeeld de omvang van het verzoek, dan kan de GGD, binnen deze vier weken mededelen dat de termijn met twee weken uitgesteld wordt. Daarnaast kan in overleg met de verzoeker een prioritering en een beslistermijn worden afgesproken.

Tevens kan het zijn dat mogelijke derden bezwaar hebben tegen openbaarmaking van de informatie. Deze derden moeten de gelegenheid krijgen hun reactie te geven op de voorgenomen openbaarmaking. Ook dit schort de termijn op, totdat de reactie naar voren is gebracht of de daarvoor gegeven termijn verstreken is.

Uitzonderingen op openbaarmaking

Voor zowel actieve als passieve openbaarmaking gelden uitzonderingen. Het gaat daarbij om de volgende uitzonderingsgronden, voor zover deze van toepassing kunnen zijn bij de GGD.

In ieder geval blijft informatie achterwege voor zover het betreft: 1) Bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de GGD zijn medegedeeld. Dit wordt onder de Wet openbaarheid van bestuur – en daarmee naar onze verwachting ook onder de Woo - wel beperkt uitgelegd. Er is sprake van vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens als anderen daar wetenswaardigheden in kunnen lezen of afleiden met betrekking tot de technische bedrijfsvoering, het productieproces, de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook financiële bedrijfsvoering kan worden aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens. Daarbij is wel van belang hoe actueel deze gegevens zijn. 2) Persoonsgegevens, voor zover deze vallen onder de AVG, tenzij de betrokkene toestemming geeft. Daaronder worden ook nummers verstaan die dienen ter identificatie van personen.

Dit zijn uitzonderingsgronden die er altijd toe zullen leiden dat deze gevraagde documenten niet verstrekt kunnen worden. Daarnaast zijn er uitzonderingen op de openbaarmaking waarbij een afweging plaats moet vinden of het belang van de afwijzing sterker beschermd wordt dan het belang bij openbaarmaking. Het gaat daarbij om de volgende gegevens: 1) Economische of financiële belangen van een bestuursorgaan, maar als dit informatie betreft over milieu, dan alleen voor zover het gaat om vertrouwelijke gegevens. Hierbij kan worden gedacht aan informatie waarbij de GGD een financieel nadeel of een andere partij een financieel nadeel ondervindt bij het openbaar maken van deze informatie. 2) Inspectie, controle en toezicht door de GGD. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om steekproeven en methoden en technieken om bepaalde controles te kunnen verrichten. 3) De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Hierbij kan gedacht worden om zaken als namen, functies, werkomgevingen en foto’s. Als het mogelijk is de gegevens te anonimiseren en dan niet af te leiden is op wie het betrekking heeft, moet dit wel verstrekt worden. 4) Andere concurrentiegevoelige informatie die door natuurlijke personen of rechtspersonen aan de GGD zijn medegedeeld. 5) De bescherming van het milieu waarop de informatie betrekking heeft. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om gezondheidsgevolgen van emissies waarover de GGD beschikt. 6) Beveiliging van personen en bedrijven. 7) Het goed functioneren van de GGD. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan externe onderzoeken waarbij een vertrouwelijkheid is toegezegd, de procespositie in te verwachten gerechtelijke procedures, of crisisachtige aangelegenheden waarin het gaat om ingewikkelde en gevoelige informatie.

In zéér uitzonderlijke gevallen is een restcategorie. Het gaat dan om onevenredige benadeling. Als een belang dat niet expliciet genoemd staat in de Woo wordt geschonden kan deze categorie worden ingeroepen. Het moet dan wel goed gemotiveerd worden.

Ten slotte geldt voor persoonlijke beleidsopvattingen dat deze ook openbaar zijn, tenzij deze zich daartoe verzetten. Onder de Wob gold dat persoonlijke beleidsopvattingen niet geopenbaard hoefde te worden. Dit heeft de wetgever opgelost door te verscherpen wanneer sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting voor intern beraad. Daarbij geldt dat er sprake moet zijn van bijvoorbeeld adviezen, standpunten en overwegingen voor intern beraad. Feitenprognoses en alternatieven vallen hier nadrukkelijk niet onder. Daarnaast moet deze expliciet zijn bedoeld om gebruikt te worden binnen het bestuursorgaan of meerdere bestuursorganen. Dit betekent ook dat extern verkregen adviezen en legal opinions onder de werking van de Woo vallen, tenzij een uitzonderingsgrond van toepassing is. .Daarbij kan bijvoorbeeld ook worden gedacht aan het in geanonimiseerde vorm verstrekken van deze interne beleidsopvattingen, voor zover daarvoor een uitzonderingsgrond bestaat.

AVG

Eén van de uitzonderingsgronden van de Woo is dat het openbaar maken van persoonsgegevens, zoals bepaald in de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), achterwege moet blijven. Een uitzondering daarop kan zijn dat de persoon in kwestie toestemming geeft voor de openbaarmaking van die persoonsgegevens.

Persoonsgegevens zijn gegevens die direct dan wel indirect een natuurlijk persoon kunnen identificeren. Dit betekent dat de AVG-toets niet geldt voor gegevens over bedrijven.

Direct herleidbare gegevens zijn gegevens waarmee een persoon gemakkelijk geïdentificeerd kan worden. De meest voor de hand liggende voorbeelden zijn naam, identificatienummer en telefoonnummer. Maar ook een zakelijk e-mailadres met daarin de achternaam verwerkt kwalificeert als persoonsgegeven. Denk bij directe informatie niet alleen aan tekstuele content maar ook aan beeldmateriaal, zoals een foto, waardoor een persoon geïdentificeerd kan worden.

Er is sprake van indirect herleidbare gegevens wanneer de identiteit van de persoon herleidbaar kan zijn door een combinatie van gegevens. Een voorbeeld hiervan is de postcode tezamen met het huisnummer, maar bijvoorbeeld ook de functietitel met de naam van de werkgever kan indirect herleidbare gegevens opleveren.

Zowel bij direct als bij indirect herleidbare gegevens gaat het erom dat een persoon geïdentificeerd kán worden. Absolute zekerheid is niet de toets. Aan de hand van de gegevens zal de GGD dan ook steeds een eigen inschatting moeten maken of bepaalde gegevens tezamen kwalificeren als persoonsgegevens op grond van de AVG.

Bij een verzoek om informatie op grond van de Woo moet daarom een integraal geheel van de informatieverstrekking worden benaderd om te bepalen of sprake is van persoonsgegevens. Wanneer de set aan documenten compleet is kan pas een beoordeling worden gemaakt of sprake is van informatie die kwalificeert als persoonsgegevens. Komt in het eerste document bijvoorbeeld alleen een postcode voor, maar in een ander document het huisnummer, dan kan op grond van de combinatie van deze gegevens de persoon mogelijk worden geïdentificeerd. Deze gegevens moeten dan worden geanonimiseerd. Als alle informatie in een document ervoor kunnen zorgen dat een persoon direct dan wel indirect identificeerbaar is, dan moet openbaarmaking van het document integraal achterwege blijven.

De GGD doet er dan ook verstandig aan om de documenten op alineaniveau, regel voor regel, zowel afzonderlijk bezien als in combinatie met andere documenten die voor eventuele openbaarmaking voorliggen, te toetsen op het daarin opgenomen zijn van persoonsgegevens op grond van de AVG.

WGBO en Wkkgz

De GGD is naast een bestuursorgaan op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook een zorginstelling op grond van de Wet kwaliteit klachten en geschillen zorg (Wkkgz) voor zover de GGD Zvw-zorg, Wlz-zorg of andere zorg verricht. Dit betekent dat de GGD gegevens onder zich heeft die onder het medische beroepsgeheim vallen op grond van de Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst (WGBO). De GGD verwerkt ook in grote mate persoonsgegevens die iets zeggen over de gezondheid van een persoon. Dit zijn zogenoemde bijzondere persoonsgegevens op grond van de AVG.

De Woo kwalificeert als een algemene openbaarmakingsregeling. De Woo moet daarom wijken voor bijzondere regelingen die in een wet in formele zin zijn opgenomen en waarin de bijzondere openbaarmakingregeling ook uitputtend is geregeld. De WGBO is een wet in formele zin en het daarin bepaalde beroepsgeheim (lees: zwijgplicht) is daarin uitputtend geregeld. De WGBO gaat aldus vóór de Woo. Dit betekent dat de GGD geen gegevens mag openbaren die onder het medisch beroepsgeheim vallen.

Als we bekijken welke informatie onder het medisch beroepsgeheim valt, dan moet dat breed worden benaderd. Het beroepsgeheim omvat alle informatie die een hulpverlener in de zin van de WGBO in de uitoefening van zijn of haar beroep over een patiënt te weten is gekomen. Dit is die informatie die aan de hulpverlener is toevertrouwd en aan de hulpverlener is gegeven, maar ook die informatie die de hulpverlener zelf over de patiënt te weten is gekomen, die door anderen aan de hulpverlener is verstrekt en niet-medische gegevens zoals informatie over de privésituatie van de patiënt. Deze gegevens mogen aldus niet op grond van de Woo worden geopenbaard.

Het is mogelijk dat een verzoeker via de Woo om openbaarmaking verzoekt van een interne VIM-melding of een calamiteitenrapportage zoals beide bepaald in de Wkkgz. VIM staat voor “Veilig Incident Melden” en moet de GGD inzicht geven in de risico’s in de zorgverlening. Een VIM-melding wordt gedaan na een incident in de zorg. Een incident is een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg, en heeft geleid, had kunnen leiden of zou kunnen leiden tot schade bij de cliënt. Een calamiteit in de zorg daarentegen is een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van zorg en die tot de dood van een cliënt of een ernstig schadelijk gevolg voor de cliënt heeft geleid. Calamiteiten moeten verplicht binnen 3 dagen worden gemeld bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ).

Een VIM-melding na een incident maakt geen onderdeel uit van het medisch dossier en valt daarmee buiten het bereik van de WGBO. Echter bestaat ook voor een openbaarmaking van een VIM-procedure, -melding of -rapportage door de GGD geen grondslag in de Woo. Deze meldingen worden gedaan ter bevordering van de eigen zorgverlening. Het betreffen geen bestuurlijke aangelegenheden.

Hetzelfde kan gesteld worden over een interne calamiteitenrapportage. De calamiteitenmelding dient twee doelen; enerzijds bestaat de wettelijke plicht om een calamiteit te melden bij de IGJ zodat de IGJ haar wettelijke toezichtstaak goed kan uitoefenen, anderzijds heeft de GGD als zorginstelling de plicht uitgebreid onderzoek te doen naar de toedracht en vanuit daar het formuleren en doorvoeren van verbeterpunten. Wanneer de GGD wordt verzocht tot openbaarmaking van een calamiteitenrapport, dan is de GGD daartoe niet verplicht omdat ook in dit geval geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid.

De verzoeker kan echter proberen de openbaarmaking te bewerkstelligen door een beroep te doen op de grondslag dat een calamiteitenrapportages behoort te berusten bij de IGJ. Wanneer een Woo-verzoek zich richt tot de IGJ dan kan de IGJ de desbetreffende stukken opvragen bij de GGD die de GGD dan zonder vertraging moet verstrekken. Echter kan hier tegenin worden geworpen dat de GGD zich richting de verzoeker dient te beroepen op de relatieve weigeringsgrond dat het belang van inspectie, controle en toezicht op de kwaliteit en veiligheid van zorgverlening door zorgaanbieders zwaarder weegt dan het publieke belang tot openbaarmaking. De calamiteitenrapportage en andere onderdelen van de melding zijn onderdeel van de toezichtstaak. Daarnaast heeft de GGD er belang bij om niet onevenredig te worden benadeeld afgezet tegen het publieke belang dat is gediend bij openbaarmaking van de calamiteitenrapportage. Het melden van calamiteiten, hoewel een wettelijke plicht, kan de indruk wekken dat de kwaliteit van de zorgverlening niet op de orde zou zijn. Daarnaast zou het openbaren van calamiteitenrapportages de mogelijke gedachte kunnen voeden dat patiënten er niet op kunnen vertrouwen dat hun medische gegevens veilig zijn bij de GGD en daarmee afbreuk doen aan het vertrouwen in de GGD als zorgaanbieder.

Verdere vragen

Met deze whitepaper hebben wij op hoofdlijnen inzicht willen geven in de afwegingen die de GGD moet maken bij (een verzoek om) openbaarmaking. Ten behoeve van de structuur hebben wij hierbij ook een beperkt stappenplan gemaakt over de wijze waarop de GGD met een verzoek om kan gaan.

Uiteraard zijn wij graag van dienst bij het implementeren en adviseren bij de actieve en passieve openbaarmakingsplicht bij uw GGD. Het kan daarbij zowel gaan om het nadenken en formuleren van beleid als ook ad hoc informatievraagstukken die de GGD bereiken.

Beslisbomen

Als de GGD een Woo-verzoek ontvangt, dan is het over het algemeen verstandig om de navolgende stappen te ondernemen:

1) Is het verzoek ingediend bij het juiste bestuursorgaan? Als dit niet het geval is, dan moet het verzoek worden doorgezonden.

2) Berust de informatie in documenten? Als dit niet het geval is, dan moet het worden afgewezen.

3) Is het verzoek voldoende specifiek? Zo nee, dan moet de verzoeker binnen twee weken kunnen specificeren.

4) Liggen de documenten bij de GGD? Zo nee, dan moet de GGD nagaan of de documenten wel bij de GGD hadden moeten liggen. Als deze documenten wel bij de GGD hadden moeten liggen, dan moeten deze documenten opgevraagd en zo nodig gevorderd worden bij anderen.

5) Als het om een omvangrijk verzoek gaat moet met verzoeker contact worden gezocht over het afbakenen van de prioriteiten en de behandelduur. Anders geldt een beslistermijn van vier weken die met twee weken kan worden verlengd.

Dit leidt tot de praktische interne uitwerking:

1) De GGD zal moeten gaan inventariseren welke documenten er zijn. Dat kunnen e-mails, stukken, whatsappberichten (zowel zakelijk als eventuele privé), beeldmateriaal, etc. zijn. De definitie van documenten is zeer breed.

2) Vervolgens – afhankelijk van de hoeveelheid aan documenten die naar voren komt – moet worden beoordeeld of één van de weigeringsgronden van toepassing is.

3) Is één van de weigeringsgronden van toepassing, dan dient de informatie weggelakt te worden. Dat moet worden beoordeeld op alineaniveau.

4) Mogelijk hebben derden bezwaar tegen het openbaar maken van deze informatie, dan moeten zij in de gelegenheid worden gesteld een zienswijze in te dienen.

Ten slotte, wordt het besluit met de motivering waarom bepaalde informatie niet verstrekt is genomen. Als derden bezwaar hebben gemaakt, dan wordt eerst het besluit gezonden en dan pas de stukken. Als derden daartegen geen bezwaar hebben, dan worden de stukken met het besluit toegezonden en openbaar gemaakt.